9. listopad 2022, Svět hospodářství
V posledních dvou dekádách jsme požívali pověsti země s odpovědnou fiskální politikou, takže argumentování potenciálem příznivých dopadů reforem na důvěryhodnost fiskální politiky nemělo moc naději. Teď je však situace jiná, rozpočty jsou v rozkladu, a téma dopadů reformy se pro nás stalo navýsost aktuální. Analýzy ukazují nejen, že reformy mohou mít prorůstový efekt (už v krátkém horizontu), ale dokonce že se dají dělat i v čase kdy ekonomika neroste, respektive je v recesi.
Odkud se problém bere – malá rekapitulace
Pomineme-li fundamentální důvody, které tlačí na růst deficitů veřejných rozpočtů (třeba nepříznivý demografický vývoj), podílí se na problému v literatuře popsaný tzv. deficitní sklon veřejných rozpočtů (anglicky „deficit bias“). Je to jev, který je průvodním znakem fiskálního vývoje v mnoha, ne-li ve většině zemí (zcela jistě v evropském prostoru) a spočívá v tom, že vlády mají – za mohutné podpory byrokratů – tendenci utrácet více než kolik činí aktuální příjmy rozpočtů a přenášet tak břemeno financování takto vznikajícího dluhu na budoucí generace.
V institucionální oblasti patří mezi příčiny deficitního sklonu například nedokonalost procesů tvorby, predikce a implementace rozpočtů, systémová rigidita rozpočtů a vysoký podíl tzv. mandatorních výdajů, krátký rozhodovací horizont policy makerů a pomíjení intertemporálních či mezigeneračních důsledků deficitní politiky. A v neposlední řadě i krátkodobý horizont voličů a jejich preference okamžitého užitku. A i v jejich případě neschopnost pochopit a docenit mezigenerační rozměr veřejného deficitu a dluhu.
Věc komplikuje i to, že nějaká úroveň veřejného dluhu nejen že nemusí vadit, ale dokonce je potřebná (viz třeba regulatorní požadavky na řízení rizika portfolia finančních institucí). Pomineme-li, že pro řízení veřejného dluhu a deficitu jsou nastavována různá administrativní pravidla (viz třeba Maastrichtská kritéria – ale i mnohé jiné), ekonomická únosnost deficitu a dluhu závisí na specifických okolnostech každé jednotlivé země, např. na velikosti ekonomiky a míře její otevřenosti, na likvidnosti kapitálového trhu, na úrovni potenciálního růstu produktu, na vztahu cyklické a strukturální složky deficitu, či na nominálních a reálných úrokových sazbách. A samozřejmě na demografii.
Dá se deficitní sklon porazit?
Pokud se situace dluhu nevyhrotí do té míry, že zemi bezprostředně hrozí bankrot, tak k reformám není velký apetit, což situaci jen dále komplikuje. „Nehas, co tě bezprostředně nepálí“, tak by se daly shrnout poslední dvě fiskální dekády i v Česku. Když odmyslíme fiskální reakci na poslední dvě krize – covid a válku, tak to vypadá, jako kdyby někteří policy makeři věřili domněnce, že z fiskálního problému vybředneme ekonomickým růstem. Možná se tu promítá i implicitní obava, že reformy ke snížení deficitů mohou ekonomický růst poškodit, zpomalit jej nebo dokonce jej zvrátit v recesi. Klasičtí Keynesiánci obsadili vlády a táhnou vítězně světem. Mají však absolutní pravdu?
Nemají, což lze doložit výsledky empirických analýz různých fiskálních reforem. Tyto analýzy ukazují nejen, že reformy mohou mít prorůstový efekt (už v krátkém horizontu), ale dokonce se dají dělat i v čase kdy ekonomika neroste, respektive je v recesi. Záleží ovšem na okolnostech – jak říkají angličané „it depends“. Reformy se snáze dělají, když ekonomika roste – ovšem je zde zase větší riziko, že se nepovedou a kýžené výsledky nebudou v plnosti dosaženy.
Tzv. neoklasický přístup k reformám
Alternativní pohled – nazvěme jej neoklasickým přístupem – je postaven na tom, že snížení deficitu a dluhu může vést k nižším úrokovým sazbám (menší riziková prémie na fiskální dluh) a k pozitivním (optimističtějším) očekáváním. A k obnovení důvěry ve fiskální politiku, což motivuje k ekonomické aktivitě s dlouhodobějším výhledem a s příznivým dopadem na růst a na snížení nezaměstnanosti. Menší deficit znamená menší riziko, že fiskál bude tlačit směrem k vyšší inflaci. Vytratí se obavy, že by díky vyšší inflaci vláda mohla umořovat své dluhové závazky inflačními penězi k tíži věřitelů. A centrální banka dostane podporu v boji proti inflaci.
Nižší sazby na vládní dluh budou působit podobným směrem i na příznivější rizikové hodnocení a nižší sazby i pro další dlužníky v ekonomice, třeba korporáty, kteří tak z fiskální reformy budou mít také užitek. A samozřejmě tu bude očekávání, že ustane tlak na zvyšování daní. Takže celkově tu vzniknou předpoklady pro růst spotřeby a investic. Suma sumárum, vláda tak může pomoci vytvořit v ekonomice pozitivní očekávání, která již v krátkém časovém horizontu budou znamenat restart.
Pro nás je to z pohledu praxe – chtělo by se říci bohužel – nový pohled na věc. V posledních dvou dekádách jsme požívali pověsti země s odpovědnou fiskální politikou, v poslední dekádě navíc s velmi nízkými úrokovými sazbami, takže argumentování potenciálem příznivých dopadů reforem na inflaci, na úrokové sazby a na důvěryhodnost fiskální politiky nemělo moc naději, že bude vyslyšeno. Výnosy českých dluhopisů jsme v polovině minulé dekády (kdy nahlédly do záporného teritoria) mohli sebevědomě poměřovat s výnosy dluhopisů německých. Teď už nikoliv, a výše uvedený potenciál možných pozitivních dopadů reformy jsou pro nás navýsost aktuální.
Co nám říká empirie reforem
Budeme se držet studií, které vznikly díky Mezinárodnímu měnovému fondu[i]. V prvé řadě bylo potvrzeno, že zmíněné příznivé dopady fiskální reformy skutečně mohou nastat, tedy za předpokladu, že jde o reformy s jistou dobou trvání. Jejich prorůstový účinek se projevil nejprve v investicích, posléze i ve spotřebě. Mimochodem, tam kde reformy nevydržely nebo nebyly správně nastaveny, se pozitivní účinky (třeba na růst HDP) nedostavily. V případech, kdy reformy selhaly, se naopak riziková prémie na státní dluh mohla (vcelku logicky) i zvýšit.
Také se ukázalo, že pravděpodobnost úspěšnosti fiskální konsolidace je vyšší, je-li zasazena do širšího rámce dalších reforem. V případě úspěšných reforem se dá vysledovat i spojitost s volnějším nastavením měnové politiky.
Z těchto empirických výzkumů se generuje i často uváděný poukaz, že úspěšná reforma sestává zhruba ze dvou třetin z výdajových škrtů a z jedné třetiny z růstu daní. Pokud jde o výdaje, opatření vesměs zahrnovala škrty zaměstnanců veřejného sektoru a vládní spotřeby. Sociální výdaje v poměru k HDP zůstávaly konstantní.
Návrhy NERVu na opatření ke snížení deficitu
Je dobře, že tyto návrhy vznikly, jakkoliv u čtenáře navozují také jisté zmatení a pocit, že jde primárně o vyspravování největších děr a jen některé návrhy jsou opravdu systémové. Návrhy NERVu ovšem vytvořily dobrou příležitost otestovat, jak upřímné je odhodlání vlády k nápravě věcí veřejných – a v tom fiskálu, nebo zda nakonec zase nepřevládne strach ze ztráty voličské podpory či shovívavosti. Nebo neschopnost se dohodnout. Kdo se díval na první reakce členů vlády při příchodu na jednání s experty NERVu mohl být rozčarován – zdá se, že témata, která mají hlavní relevanci pro příští volby zůstávají pro některé ministry tabu – třeba úprava valorizací penzí, stornování úpravy daně z příjmů, přijaté před posledními volbami, nebo slevy na jízdném (první dvě jsou přitom pro ozdravení rozpočtů zásadní).
A to se přitom ještě NERV vyhnul – zřejmě záměrně – hlubší úvaze jak řešit některé hlubší systémové problémy veřejných financí. Nejlépe to lze ilustrovat na přístupu k penzím, kde návrhy NERVu stojí na úpravě některých parametrů průběžného pilíře (věk odchodu do důchodu a pravidla valorizace) – což může pomoci, ale nejspíše to nebude stačit k vyřešení zásadních důsledků demografického vývoje v příštích padesáti letech. A možnost úpravy některých dalších parametrů zřejmě zůstala tabu – zejména možnost zvýšit odvody na sociální zabezpečení.
Parametrické změny prvního pilíře tedy mohou pomoci, ale samy o sobě budoucí vývoj dlouhodobě nespasí. Proto je na místě obava, že se zjevně nedostane na pořad dne fundamentální penzijní reforma. Ta nemůže nebýt postavena na tom, že lidé budou mít sami větší odpovědnost za to, jaký důchod jednou budou mít. Tedy je třeba reformy, kde přetrvá solidární prvek, který ale bude doplněn větší vahou fondového hospodaření. Bez silného druhého a třetího pilíře nemůže existovat stabilní řešení. Jen pro pořádek: výstupy poslední komise pro důchodovou reformu jsou v konfrontaci s problémem, kterému čelíme, zcela jalové. Mimochodem, nejsme jediní, kdo se s problémem stárnutí populace bude muset vypořádat, například statistiky OECD ukazují, že stejnému problému, někdy i s větší intenzitou, budou muset čelit prakticky všechny členské země. Respektive mnohé z nich již problém řeší.
Je to jako bychom si k udělání takové reformy dost nevěřili, jako bychom se báli toho, že větší odpovědnost jedince samozřejmě znamená i větší riziko, a že tu narazíme na geneticky zakódovanou nedůvěru občanů ve stát (která nejspíše vznikla jako důsledek peněžní reformy roku 1953 a tato nedůvěra je tu dodnes) a státu v kapitálový trh. Jako bychom se báli toho, že ekonomicky aktivní část populace bude muset nejen financovat průběžný systém (byť reformovaný), ale bude stát před výzvou akumulovat si kapitál ve fondových složkách systémů (ať už o své samostatné vůli, nebo z vůle či s podporou státu).
Pokud jde o reformu daní, je hlavně třeba zpřehlednit a vyčistit daňový systém, který se rozbujel do ohromné složitosti. Daňové reformy, která by toto řešila, systém parametrizovala a razantně zjednodušila, se ovšem ministři financí bojí, protože rekodifikace daní přinese změny v redistribuci výnosů ekonomické aktivity i bohatství a tedy i frontální atak lobbistů, požadujících výjimky. A stane se předmětem nekonečných politických disputací. Chce to tedy notnou dávku odvahy.
Je také třeba, aby ministři, jejich resorty i správci rozpočtových kapitol zcela změnili své myšlení a opustili představu, že „čím větší rozpočet, tím více vlivu a čím více vlivu, tím lepší“ a přestali vydírat ministra financí, že když nedostanou peníze navíc, bude méně služeb. To se děje rok za rokem a je to nedůstojné. Vyhrožování vybíjením zvěře v Lánské oboře je jen vršek ledovce.
A konečně vedle toho, že tu musí být brzda na tempo růstu mandatorních výdajů, chybí v doporučeních NERVu odkaz na to, že skutečné ozdravení fiskálu musí být těsně svázáno se zásadní změnou řízení věcí veřejných. Že to chce 3D, tj. deetatizaci, deregulaci a debyrokratizaci ekonomiky. Což je úkol, který se v naší současné situaci blíží složitostí a významem ekonomické transformaci devadesátých let. Cokoliv jiného bude jen příštipkaření a postupný sešup do marasmu. Nenechme se mýlit, odkaz na to, že jsme sešněrováni evropským tzv „acquis communautaire“ je v nemalé míře jen výmluvou.
A nad tím vším je nutno změnit nárokové myšlení, jak o tom hezky mluví M. Hampl, ale psali o tom i mnozí jiní (za všechny T. Baťa, V. Klaus …). A k tomu všemu je třeba silný a odborně fundovaný politický leadership s jasnou vizí, který dokáže nezbytné věci pojmenovat, vysvětlit a prosadit – nejen u politických partnerů, ale i u sociálních médií. Bohužel, takový tu momentálně není vidět.
[1] Fiscal Reforms That Work, C. John McDermott a Robert F. Wescott,©1997 International Monetary Fund, January 1997