Světhospodářství.cz, srpen 2023, publikováno ve dvou částech 2.8. a 3.8.2023
Problémový vývoj fiskálu bývá často spojen s tím, co se označuje pojmem rozpočtový „deficit bias“, tj. „deficitní sklon“. Jde o, že vlády mají – za mohutné podpory byrokratů – tendenci utrácet více než kolik činí současné příjmy rozpočtů a tím přenášet břemeno těchto excesivních výdajů na budoucí generace.
Příčiny deficitního sklonu veřejných rozpočtů jsou institucionální i politické. Mezi institucionální patří nedokonalost procesů tvorby, predikce a implementace rozpočtů a systémové (strukturální) nastavení výdajů, přesahující možnosti ekonomiky a často – kvůli vysokému podílu mandatorních výdajů – víceméně rigidní vůči ekonomickému cyklu. Mezi politické příčiny pak patří omezená ochota politického systému plně internalizovat budoucí důsledky stávající fiskální politiky, usnadněná neschopností většinového voliče docenit intertemporální či mezigenerační důsledky této politiky.
Je to již dlouho, co jsem z ministerstva financí pryč, přesto si živě vybavuji, k jakým neduhům v praxi rozpočtového procesu dochází. Rozpočtový byrokrat z resortních ministerstev a jeho nadřízený politik chtějí mít ve správě co největší rozpočtový balík který jim – podle jejich pocitu – zaručí co nejvíce vlivu. Říkávalo se v kuloárech ministerstva financí s jistou nadsázkou: mají 100 a potřebují 105, ale řeknou si o 120 a v rámci kompromisu dostanou 110. Jenomže pak mají potíže to utratit a kupují doslova cokoliv jen aby rozpočet vyčerpali a nebyl jim v dalším roce krácen. Převod nevyčerpaných prostředků do dalšího roku pomohl jen trochu, zvlášť když tu byl Damoklův meč, že to někdo v tom dalším roce bude chtít vázat a o ty nedočerpané prostředky nakonec možná docela přijdou. Když se člověk podíval konkrétněji na údaje, jak se hospodaří na resortech i v rozpočtových organizacích, tak se nestačil divit, jak se také dá hýřit. Jen pro úplnost, nezapomeňme na různé lobbisty, kteří krouží jako supi kolem ministerstva financí ve snaze přesvědčit jeho úředníky o skvělosti projektů, navrhovaných resorty a také poslanci.
Pokud tuto mou vzpomínku budou číst zástupci složek, které mají s rozpočtem co do činění, nejspíše mě zatratí a budou tvrdit, že přece jim jde jen o blaho a zájmy těch, které zastupují. To jim na první dobrou nelze upřít, potíž je však v tom, že pro všechny dobré úmysly prostě peněz není a nikdy nebude dost. Tak jak budeme vybírat kdo dostane a kdo ne? A pokud peněz dost je, tak jaksi upadá zájem o to nakládat s nimi co možná nejúsporněji.
Toto jsou neviděné cestičky, kterými se hospodaření s rozpočtovými penězi odehrává. „Šetřit je třeba, ale ne u mě“ a „to snad nemyslíte vážně“ byly a asi stále jsou nejčastěji slýchané věty při jednáních o návrhu rozpočtových kapitol. Divil bych se, kdyby tomu dnes bylo jinak.
Znamená to, že v tvorbě a čerpání rozpočtu je nehospodárnost systémově zakódována. Dá se však tomu čelit? Literatura i empirie v tomto směru nabízí příklady přístupů k tvorbě rozpočtů a k hospodaření, které nehospodárnost alespoň potlačí. Ale stejná literatura upozorňuje, že k tomu je třeba silných rozpočtových institucí a dostatek politické a manažerské vůle: mnohým by se totiž nelíbilo, kdyby jejich rozpočtová kapitola byla jako celek podrobena nesmlouvavému auditu, z něhož by mohlo vyplynout dokonce, že jí vlastně není vůbec zapotřebí (testování nástrojem „zero-based budgeting“).
Problém koaličních vlád
Má-li být rozpočtová reforma úspěšná, měla by získat co nejširší podporu napříč politickým spektrem. Empirie spíše (ne však zcela) indikuje, že když je parlament více kompaktní, tj. je tu zastoupeno méně politických subjektů – a totéž se týká vládní většiny – pak je tu lepší předpoklad důvěryhodnosti a prosaditelnosti reformních kroků v oblasti fiskálu. Neplatí to ovšem zdaleka vždy. Třeba zrovna my nemusíme chodit pro konkrétní příklady smutných výjimek daleko – debata a nezdařené krůčky ke skutečné reformě našeho penzijního systému jsou toho nejpregnantnějším příkladem. Neschopnost se dohodnout nás připravila o tři dekády příležitosti s penzijním systémem něco podstatného udělat a zbylo zatím jen kvedlání s prvním pilířem. To kvedlání sice udrží stabilitu tohoto pilíře, ale je a bude demotivační úplně pro všechny, potlačí zásluhovost, posílí redistribuci a rovnostářství a neodvrátí trend k chudnutí masy budoucích důchodců.
Za schválený vládní návrh účtu dlouhodobých investic, resp. investičního penzijního účtu buďme vděční, je to úkrok správným směrem, ale pozor na tvůrčí kreativitu při jeho dalším projednávání a schvalování. A také na to, komu to opravdu může cílově pomoci. Supi už kolem tohoto návrhu začínají poletovat a hledají cesty k jeho erozi. To na Nobelovku opravdu není. Vážit poměr mezi zásluhovostí, solidárností a přerozdělovací vlastností jakéhokoliv penzijního systému či jeho komponent je velmi citlivou alchymií a vyžaduje také nemálo politické odvahy – té u nás v posledních dekádách moc nebylo, a proto jsme tam kde jsme.
Empirie také říká, nikoliv překvapivě, že čím více se blíží další parlamentní volby, tím menší je šance, že proběhne úspěšná fiskální reforma s trvanlivými účinky. Proti tomu ovšem stojí postřeh, že čím větší fiskální problém nová vláda zdědila po vládě předchozí, tím lepší jsou šance jak na provedení reformy, tak na získání veřejné podpory pro bolestné kroky. Předpokladem ovšem je v také situaci mít perfektní komunikační strategii a umět nezbytné kroky reformy patřičně vysvětlit voličům. Odkaz na nebezpečí Venezuelského scénáře u nás v jedněch z minulých voleb sice zabral, ale i když dnes čelíme stále stejnému nebezpečí nárazu do fiskální zdi, vládní komunikace k balíčku je převážně defenzívní a postrádá silné a všem srozumitelné téma.
Krátkodobé a dlouhodobé dopady
Je třeba počítat s tím, že se i dobře vymyšlená a provedená reforma neobejde bez negativních dopadů na ekonomickou aktivitu a ani bez negativních dopadů sociálních. Tyto dopady jsou ovšem vždy menší, než by byly nepříznivé dopady žádné reformy. Ovšem pokud je reforma provedena dobře, její negativní dopady budou jen krátkodobé a budou kompenzovány příznivými účinky již ve střednědobém horizontu. A za jistých okolností dokonce mohou pozitivní účinky převládnout i krátkodobě. Řeč je o ne-Keynesiánských účincích reformy, kdy podle teorie racionálních očekávání mohou být její Keynesiánské protirůstové účinky kompenzovány optimističtějším sentimentem trhu (spojeným s obnovou důvěry v hospodářskou politiku a její prediktabilitu, v posílenou odolnost ekonomiky vůči externím šokům a ve schopnost vlády udržet fiskál ve stabilních mantinelech), nárůstem privátních investic a brzkým oživením ekonomického výkonu.
Pokud jde o potřebný mix příjmových a výdajových opatření, které by reforma měla obnášet, velmi záleží na okolnostech a diagnóze strukturální potíží, které fiskální problém navodily. Není k tomu jednotné doporučení, nicméně většina pramenů se shoduje, že většina opatření by měla jít na stranu výdajů (cca dvě třetiny) a zbytek na straně příjmů. To podporují i analýzy, které poukazují na to, že stabilizační účinky výdajové restrikce jsou trvalejší, než je tomu v případě opatření na straně příjmů. Ovšem přehledy také naznačují, že velmi často je konečný schválený mix oproti původnímu návrhu více vychýlen k větší váze opatření příjmových. Nu, uvidíme, jak náš balíček nakonec dopadne.
Ukazuje se také, že pokud má být konsolidační manévr úspěšný, měla by reformní fiskální korekce trvat více než dva, nebo ještě lépe než tři roky. Pokud by šlo jen o jednorázový manévr, důvěru v udržitelnost fiskální politiky by se nepodařilo obnovit. Politická ekonomie fiskálních reforem také doporučuje tzv. „frontloading“, tj. největší část konsolidačního úsilí by měla přijít na začátku reformních let, menší pak v letech navazujících.
Jen tak mimochodem, studie Brookings Institution svého času shrnula svůj výzkum závěrem, že nelze najít systematickou korelaci mezi odklonem voličů od vlád, které praktikují politiku fiskální zdrženlivosti.
Externí pravidla a fiskální „watchdog“
Snahy podpořit stabilitu rozpočtového systému nějakou formou nějak ukotvených pravidel, do nichž by se měla konkrétní tvorba rozpočtů vejít, tedy pravidel do jisté míry kolíkujících prostor, v němž by se měla fiskální politika pohybovat, nejsou novou záležitostí. Stejně jako není novinkou vznik fiskálního „watchdogu“ (u nás poměrně nedávno pod názvem Národní rozpočtová rada).
Vymezení pravidel bývá různorodé, stejně jako stanovování sankcí za jejich nedodržování a totéž se týká i role a pravomocí „watchdogu“. Pravidla mohou být stanovena třeba formou limitu deficitu, dluhu či výdajů, souhrnným ukazatelem nebo položkově, saldo skutečné či cyklicky očištěné, nastavení dle jednotlivých úrovní rozpočtového systému či konsolidovaně, numericky či poměrově, roční, střednědobé, výjimkovatelné či nevyjímkovatelné atd.
Mám za to, že pravidla i „watchdog“ mají své opodstatnění, minimálně v tom, že mohou být dobrým komunikačním nástrojem a vnášejí do fiskální debaty další pohled. Mohou tak že podpořit udržitelnost fiskálního vývoje a vytvoření kultury stability, pomoci omezit diskreční zásahy do fiskálního vývoje, a také podpořit větší transparentnost a důvěryhodnost fiskální politiky. A v neposlední řadě mohou posílit princip odpovědnosti tvůrců fiskální politiky. Do jaké míry toto mohou plnit záleží na tom, jaké – a jakou formou – je jim vymezeno postavení, zda je robustní nebo soft, jak jsou vynutitelná či sankcionovatelná. Většinou jde o verzi soft, což nemůže být překvapením uvážíme-li, že jejich etablování je v rukou parlamentu. A také to, že v praxi dochází ke kolizi dobře míněných pravidel s komplikovanou hospodářskou praxí a z toho dochází ke snaze pravidla přizpůsobovat realitě – potkalo to jak Maastrichtská rozpočtová pravidla, stejně tak i my jsme si udělali nedávnou trpkou zkušenost s navýšením povoleného strukturálního deficitu, když vláda zamýšlela utratit více peněz.
Jakkoliv tedy pravidla mohou pomoci, platí následující: skutečně odpovědná fiskální politika by žádná pravidla nemusela potřebovat. A je-li neodpovědná, tak když na to přijde, pravidla ani „watchdog“ to stejně nezvrátí. Ostatně – fiskální politika patří zvoleným politikům, nelze jim ji brát (na rozdíl od bankovní rady by podobně postavená fiskální rada byla nonsens), je to a musí to zůstat jejich výsadním nástrojem komunikace s voliči a také jejich odpovědností. Je na voličích, aby rozhodli, co chtějí a vystavili jim zasloužený účet. A to nás vrací k tomu, jak významná je komunikace.